내 땅 뺏어가는 공공기여?…용적률 챙겨 분담금 폭탄 막는다

[땅집고] 역세권(驛勢圈)은 사람들의 교류와 이동, 소비 규모와 빈도가 집중되는 서울의 핵심 거점이라 볼 수 있습니다. 공간 구조나 인구 구조 같은 데이터 관점으로 본다면 더욱 분명해집니다. 한 지역과 관계된 대부분 인구가 역 부근을 통과해 사적인 거주지 환경으로 진입하기 때문에 역세권은 서울시 전 지역의 공공성을 연결하는 중요한 길목이자, 한 지역의 정서와 인상을 좌우하는 중요한 얼굴로 작용합니다.

서울시도 최근 역세권을 단순한 이동 공간이 아니라 주거·일자리·여가가 결합된 생활거점으로 전환하는 정책을 확대하고 있습니다. 2025년 시행된 ‘도심 복합개발 지원에 관한 법률’이 대표적 사례입니다. 역세권을 중심으로 한 복합적 도심지 개발 사업을 지역의 현 상황과 환경 요건, 인구 구성, 필요 기능 등을 종합적으로 반영해 성장거점형과 주거중심형으로 구분해 추진하도록 규정하고 있습니다.

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그런데 도심복합개발 사업에서 중요한 부분 중 하나가 바로 ‘공공기여’입니다. 이는 민간의 자산과 계획을 사회의 공공성과 이어주는 제도적 개념입니다. 공공기여는 도시계획 변경을 통해 대상지의 용적률이 높아지거나 건축제한이 완화되는 경우, 사업지 토지가치 상승분의 범위에서 공공시설 부지를 일부 제공하거나 시설을 설치해 제공하는 제도를 말합니다. 즉, ‘새로 발생한 가치’의 일부를 도시 전체의 균형 발전, 시민이 체감하는 생활밀착형 시설 공급으로 선순환할 수 있도록 합니다.

◇도시 가치를 높이는 공공기여의 역할

도시개발에서 공공기여는 흔히 사업자가 일방적으로 부담해야 하는 비용이나 개발이익 환원이라는 단편적인 의미로 이해되기 쉽습니다. 하지만 깊게 들여다보면, 공공기여는 도시가 필요로 하는 기능을 민간 자본과 개발 역량으로 구현하게 하되, 그로 인한 추가적 비용과 부족해진 사업성을 용적률·용도·높이·밀도 등의 계획 인센티브로 보상하는 마중물이 되어 민간의 창의적 개발 사업을 활성화시키는 장점이 있습니다.

특히 서울시는 도심복합개발 사업 안에서도 사업성이 낮은 지역의 경우 공공기여 부담을 완화하고 인센티브를 강화하는 등 민간 개발 사업을 촉진할 수 있는 현실적 방안을 제시하고 있습니다. 이는 민간의 개발사업이 주변의 맥락과 단절되는 부동산 상품으로 머물지 않으면서도 공공성과 민간의 수익성을 균형 있게 추구할 수 있도록 하는 상생적 관점을 담고 있습니다.

서울시의 325개 역세권은 하루 1000만 명이 오가는 생활중심지임에도 소형 필지 비율과 40년 이상 된 노후 건축물 비율이 높아 체계적인 개발이 어려운 지역이 많습니다. 평균 용적률 역시 서울 평균의 약 1.1배에 머물러 토지의 활용 가능성과 잠재력 부분에서 개발 필요성이 높습니다.

따라서 역세권 지역에서는 시설 이용도가 낮고 운영 리스크가 높은 명목상의 대형 시설을 도식적으로 배치해서는 안됩니다. 공공기여를 포함한 복합개발 형태로 거주민의 생활 패턴과 업무·상업기능 등 다층적 요소를 감안한 시장 수요를 반영해 주민 생활환경을 입체적으로 구성할 필요가 있습니다.

어린이와 고령층, 1인 가구나 체류형 여행객 등 더욱 다양해진 인구 구성과 그들의 일상에 밀착되게끔 풍부한 재미와 휴식, 일과 여가의 균형을 담아, 그저 지나가는 통로이자 길목이 아니라 하나의 생활권 단위라는 강력한 맥락에서 계속해서 유입되고 머물며 소비하는 문화ㆍ생활시설을 만들어야 합니다.

또한 힐링과 휴식의 공간이자 즐거운 액티비티를 교류하는 오픈 커뮤니티로서 지역의 유동 인구와 중심 기능이 자연스럽게 모여들 수 있도록 하는 창의적인 아이디어와 장기적인 브랜드 운영 관점의 전략 역시 필요할 것입니다. 지역의 필요를 읽어내는 일이 그 자체로 사업성을 높이는 조건이 되는 점을 깊게 이해해야 합니다.

입지와 잠재력이 높지만 개발 동력이 저하되어 있는 이른바 ‘더블 역세권’ 지역에서 도심복합개발 사업을 추진한다면 용적률 인센티브를 조건으로 지역 경제의 생산성을 높이는 창업·업무 허브 기능과 판매시설, 관광숙박시설, 복합문화시설 등 비주거 시설을 의무적으로 넣어야 하는 리스크를 풀어가야 합니다.

전반적으로 노후도가 높고 활력이 저하된 주거중심형 도심복합개발 사업 대상지라면, 1인 가구 대상으로 ‘더불어 사는 공유의 가치’를 비즈니스적 관점에서 설계하는 코리빙이나 소셜믹스를 연계해 볼 수 있을 것입니다. 이미 활성화된 보행로나 주변 상권이 있다면 보행 네트워크의 연계성 안에서 시너지를 내고 부가가치를 확장해가는 시설 구성과 운영 전략을 고도화해야 합니다.

◇수익성 확보하는 공공기여 방안 찾아야

‘공공기여’와 ‘사업성’ 사이의 치열한 고민을 통해 지역에 없던 새로운 가치를 만들 수 있다면, 다수의 사용자들을 통해 다시금 사업지의 부가가치가 선순환하는 민관협력의 좋은 본보기가 될 수 있을 것입니다.

이것은 자산가치 상승을 위한 폐쇄적인 사업 구조나 획일화된 주거지 위주의 단절되고 일방적인 공급 방식과는 다른 소통과 연결의 가치를 회복하며 거주민과 방문자에게 좋은 공간으로 인식되는 매우 큰 사업적 성과로 돌아올 것입니다. 이러한 변화가 모여 도시민의 일상과 도시의 얼굴을 더욱 건강하고 긍정적으로 바꾸어가는 힘이 되어줄 것입니다.

다만 공공성을 담아내는 세부 항목은 비용적 측면이나 지속가능한 운영 부분에서 본질적인 문제가 제기될 수 있기에 사업 주체인 주민을 비롯해 개발사업 PM 등 전문가들이 사전에 충분한 협의를 거치고 구체적인 시뮬레이션을 통해 사업성을 다각적으로 검토해야 할 필요가 있습니다.

권리관계로 엮인 토지주나 금융 투자자 입장에서 공공기여를 수용하면서도 수익성을 확보하고 비용을 줄이는 방안은 민간개발사업에서 생존과 직결된 중요한 요소이기 때문입니다. 공공 시설 이외에 주거부문 등에서 확실한 민간의 사업성과 지속가능한 수익 구조를 확보할 수 있도록 개발 구도를 정립하고 민관 협력의 안정적인 사업 운영이 필요할 것입니다.

개발사업은 본질적으로 대상지의 경계를 긋는 일에서부터 시작합니다. 하지만 사업을 이루는 실질적이고 복잡한 이해관계 안에서 단순히 수익성을 최대로 확보해야 하는 치열한 경제 논리만이 아니라 우리가 발 딛고 살아가는 지역의 가치를 포용하면서도 그 안에서 적절한 사업적 지점을 찾아내야 합니다.

다음 회차에서는 지하공간을 최소화하고 공사비를 대폭 절감하는 혁신적 로봇주차에 대해 설명해 드리도록 하겠습니다. /ceo@soomokurban.kr